Arthur Maass tentang Kekuasaan Pusat dan Kekuasaan Daerah

Pembicaraan mengenai pembagian kekuasaan dalam negara umumnya lebih sering diarahkan pada hubungan antar lembaga pemerintahan di tingkat pusat. Padahal, kekuasaan pemerintahan juga dapat dibagi berdasarkan wilayah. Persoalan inilah yang menjadi perhatian utama Arthur Maass dalam tulisannya Division of Powers: An Areal Analysis. Maass mengembangkan konsep areal division of powers (ADP), yakni pembagian kekuasaan pemerintahan di antara berbagai wilayah atau tingkat pemerintahan dalam suatu komunitas politik.

Sejak Aristoteles, menurut Maass, ilmu politik telah memberikan perhatian besar terhadap persoalan distribusi dan pembagian kekuasaan pemerintahan. Ia mengutip pandangan C. J. Friedrich bahwa “division of power is the basis of civilized government. It is what is meant by constitutionalism.” Artinya, “pembagian kekuasaan merupakan dasar dari pemerintahan yang beradab. Itulah yang dimaksud dengan konstitusionalisme.” Bagi Maass, pembagian kekuasaan bukan sekadar persoalan teknis kelembagaan, melainkan berkaitan dengan tujuan dasar yang hendak dicapai oleh suatu komunitas politik.

Pertanyaan pertama yang diajukan Maass adalah mengapa kekuasaan pemerintahan perlu dibagi. Menurutnya, pembagian kekuasaan dilakukan untuk membantu mewujudkan nilai-nilai dasar suatu komunitas politik. Dengan demikian, pembagian kekuasaan bersifat instrumental. Bentuk pembagian kekuasaan seharusnya mencerminkan nilai-nilai yang hendak diwujudkan oleh masyarakat pada suatu masa.

Dalam konteks negara demokrasi modern, Maass mengidentifikasi tiga nilai utama yang menjadi pertimbangan dalam pembagian kekuasaan, yaitu kebebasan (liberty), kesetaraan (equality), dan kesejahteraan (welfare). Pembagian kekuasaan dapat digunakan untuk melindungi individu dan kelompok dari tindakan pemerintah yang sewenang-wenang serta mencegah konsentrasi kekuasaan politik dan ekonomi yang terlalu besar. Pada saat yang sama, pembagian kekuasaan juga dapat memperluas kesempatan warga negara untuk berpartisipasi dalam kebijakan publik dan memungkinkan pemerintah menjalankan pelayanan secara efektif.

Maass menegaskan bahwa ketiga nilai tersebut tidak selalu dapat dimaksimalkan secara bersamaan. Ia menyatakan bahwa “To optimize them in combination is the great challenge to the constitutional democratic state.” Terjemahannya, “Mengoptimalkan ketiganya secara bersamaan merupakan tantangan besar bagi negara demokrasi konstitusional.” Dengan demikian, desain pembagian kekuasaan selalu menghadapi persoalan keseimbangan antara kebebasan, kesetaraan, dan efektivitas pemerintahan.

Maass membedakan dua bentuk besar pembagian kekuasaan, yakni capital division of powers (CDP) dan areal division of powers (ADP). CDP merupakan pembagian kekuasaan di antara pejabat atau badan pemerintahan yang berada di pusat pemerintahan. Sementara itu, ADP merupakan pembagian kekuasaan di antara wilayah atau daerah yang berada dalam suatu komunitas politik. Dengan kata lain, jika pembagian kekuasaan di tingkat pusat berbicara tentang hubungan antar lembaga, maka pembagian kekuasaan secara areal berbicara tentang distribusi kekuasaan antara pemerintah pusat dan berbagai pemerintahan yang berada di bawah atau di dalamnya.

Maass kemudian menunjukkan bahwa pembagian kekuasaan dapat dianalisis melalui tiga dasar yaitu proses (process), fungsi (function), dan konstituensi (constituency).

Berdasarkan proses, misalnya, proses legislasi dapat diberikan kepada satu badan, pelaksanaan dan administrasi kepada badan lain, sedangkan proses peradilan diberikan kepada badan yang berbeda. Dalam pembagian secara wilayah, legislasi dapat ditempatkan pada pemerintah pusat sementara administrasi tertentu diberikan kepada pemerintah provinsi atau daerah.

Pembagian juga dapat dilakukan berdasarkan fungsi. Fungsi tertentu seperti pencetakan uang atau hubungan luar negeri dapat diberikan kepada pemerintah pusat, sedangkan fungsi lainnya diberikan kepada pemerintah negara bagian, provinsi, atau pemerintahan lokal.

Adapun berdasarkan konstituensi, kekuasaan dibagi dengan memberikan tanggung jawab representasi kepada unit pemerintahan yang berbeda. Dalam konteks pembagian kekuasaan secara wilayah, setiap tingkat pemerintahan dapat merepresentasikan konstituensi yang berbeda. Menurut Maass, efektivitas pembagian ini bergantung antara lain pada sejauh mana pemerintahan pada tingkat yang lebih tinggi memiliki basis konstituensi yang independen dari pemerintahan di tingkat bawah.

Salah satu aspek penting dalam pemikiran Maass adalah bahwa pembagian kekuasaan tidak selalu berarti pemisahan secara mutlak. Kekuasaan dapat diberikan secara eksklusif kepada satu tingkat pemerintahan atau dibagi bersama (shared) oleh beberapa tingkat pemerintahan.

Maass memberikan contoh bahwa fungsi pencetakan uang dapat diberikan secara eksklusif kepada pemerintah pusat, sedangkan fungsi kesejahteraan sosial dapat menjadi tanggung jawab bersama pemerintah pusat dan pemerintah provinsi. Demikian pula, proses administrasi dapat diberikan kepada satu pejabat atau dibagi di antara beberapa badan pemerintahan.

Pembagian bersama tersebut juga memiliki variasi. Hubungan antarpemerintah dapat dirancang untuk menghasilkan kerja sama dan koordinasi yang hati-hati, tetapi dapat pula dirancang sedemikian rupa sehingga memungkinkan kompetisi dan konflik. Maass menjelaskan bahwa pembagian kekuasaan dapat dibuat dengan batas-batas yang jelas untuk meminimalkan tumpang tindih, tetapi dapat pula disusun untuk memungkinkan atau bahkan mendorong persaingan antar satuan pemerintahan.

Hal ini menunjukkan bahwa desentralisasi tidak identik dengan sekadar memindahkan kewenangan dari pusat ke daerah. Yang menjadi persoalan adalah bagaimana kewenangan tersebut dialokasikan, apakah secara eksklusif atau bersama, serta bagaimana hubungan antar level pemerintahan dibentuk.

Konsep Maass menarik karena areal division of powers tidak hanya dapat digunakan untuk menganalisis negara federal. Ia juga dapat diterapkan pada negara kesatuan. Maass menyatakan bahwa “Thus, the technique of analysis of division of governmental power ... can be easily elaborated to apply equally to federal and to unitary States.” Terjemahannya “Dengan demikian, teknik analisis pembagian kekuasaan pemerintahan ... dapat dengan mudah dikembangkan untuk diterapkan baik pada negara federal maupun negara kesatuan.”

Perbedaan pentingnya terletak pada dasar pemberian kewenangan. Menurut Maass, dalam negara kesatuan, pembagian kekuasaan secara wilayah dilakukan melalui delegasi, sedangkan dalam negara federal dilakukan melalui ketentuan konstitusional. Dengan demikian, perbedaan federal dan kesatuan dalam kerangka Maass tidak semata-mata terletak pada ada atau tidaknya pemerintahan daerah, tetapi terutama pada dasar hukum yang membentuk pembagian kekuasaan tersebut.

Kerangka ini memungkinkan hubungan pusat-daerah yang kompleks tetap dianalisis tanpa harus terlebih dahulu memasukkannya ke dalam kategori federal atau kesatuan secara sederhana. Maass bahkan menunjuk contoh Prancis dan hubungan pemerintahan federal, negara bagian, serta pemerintahan lokal di Amerika Serikat dan Kanada sebagai situasi yang dapat dianalisis menggunakan pendekatan tersebut.

Dalam pembahasannya mengenai Amerika Serikat, Maass memperlihatkan adanya perubahan dari pembagian fungsi yang bersifat eksklusif menuju pembagian yang lebih banyak dilakukan secara bersama antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian. Ia menggambarkan perubahan tersebut dengan mengatakan “Gradually since the Civil War and markedly since 1933 we have moved in the United States from Block 2a to 2b, from exclusive to shared participation.” Terjemahannya “Secara bertahap sejak Perang Saudara dan secara mencolok sejak 1933, Amerika Serikat telah bergerak dari Blok 2a ke 2b, dari partisipasi eksklusif menuju partisipasi bersama.”

Menurut Maass, perkembangan tersebut membuat pemerintah federal semakin berbagi berbagai fungsi dengan pemerintah negara bagian dan pemerintah lokal. Salah satu mekanismenya adalah penggunaan kekuasaan belanja pemerintah federal melalui grants-in-aid. Perkembangan ini kemudian melahirkan gagasan tentang apa yang oleh sejumlah sarjana disebut sebagai “new federalism.”

Maass menjelaskan bahwa federalisme lama cenderung membayangkan pemisahan fungsi yang lebih eksklusif sehingga bersifat relatif kaku. Sebaliknya, federalisme baru dipahami sebagai mekanisme yang memungkinkan fungsi-fungsi pemerintahan dialokasikan dan dialokasikan kembali kepada berbagai tingkat pemerintahan, baik secara eksklusif maupun bersama-sama, sesuai kebutuhan pada suatu masa.

Di sinilah kritik konseptual Maass menjadi penting. Menurutnya, perhatian yang terlalu besar terhadap pembagian fungsi dapat membuat tujuan awal pembagian kekuasaan justru terlupakan. Maass menulis bahwa “But the new federalism, like the old, places central emphasis on functions; and by limiting our concern for areal division of powers to the allocation of functions among the several levels of government ... we have lost sight of liberty, equality, and welfare.” Terjemahannya “Namun federalisme baru, seperti halnya federalisme lama, menempatkan fungsi sebagai perhatian utama; dan dengan membatasi perhatian kita terhadap pembagian kekuasaan secara wilayah pada alokasi fungsi di antara berbagai tingkat pemerintahan ... kita telah kehilangan pandangan terhadap kebebasan, kesetaraan, dan kesejahteraan.”

Pernyataan tersebut menunjukkan bahwa bagi Maass, pertanyaan tentang pembagian kekuasaan tidak boleh berhenti pada pertanyaan “fungsi apa diberikan kepada pemerintah mana?” Pertanyaan yang lebih mendasar adalah “untuk tujuan apa kekuasaan tersebut dibagi?”

Dengan kata lain, struktur pemerintahan bukan tujuan pada dirinya sendiri. Pembagian kewenangan merupakan instrumen untuk mencapai nilai-nilai tertentu dalam kehidupan politik.

Maass juga menekankan bahwa pembagian kekuasaan secara wilayah tidak dapat dianalisis secara terpisah dari pembagian kekuasaan di tingkat pusat. Ia menggunakan simbol A untuk areal division of powers dan C untuk capital division of powers. Keduanya memiliki hubungan yang erat.

Menurut Maass, terdapat kombinasi tertentu antara A dan C yang dapat menghasilkan kondisi optimal dalam mewujudkan kebebasan, kesetaraan, dan kesejahteraan. Karena itu, peningkatan pembagian kekuasaan secara wilayah tidak selalu dapat dilakukan tanpa perubahan pada struktur kekuasaan di pusat.

Secara sederhana, semakin besar kekuasaan yang diberikan kepada daerah, konfigurasi kekuasaan di tingkat pusat dapat pula perlu disesuaikan. Sebaliknya, penguatan pemerintah pusat juga berhubungan dengan bagaimana kekuasaan didistribusikan kepada wilayah.

Dengan demikian, hubungan pusat-daerah bukanlah persoalan dua kutub yang sepenuhnya terpisah. Ia merupakan bagian dari satu desain distribusi kekuasaan pemerintahan.

Hal lain yang penting dalam analisis Maass adalah hubungan antara pembagian kekuasaan pemerintah dan pembagian kekuasaan di luar pemerintah. Ia menggunakan istilah nongovernmental division of power (Ndp) untuk menunjukkan struktur kekuasaan non pemerintahan dalam masyarakat. Menurut Maass, sejauh mana kekuasaan pemerintahan dibagi, bobot relatif antara pembagian secara wilayah dan pembagian di pusat, serta metode yang digunakan, semuanya berkaitan dengan struktur kekuasaan masyarakat.

Dalam pembahasan mengenai pemikiran para pemikir politik Prancis, misalnya, Maass menunjukkan bahwa pembagian kekuasaan secara wilayah berkaitan dengan persoalan organisasi masyarakat dan penciptaan keseimbangan kekuatan di dalam masyarakat. Struktur sosial, hubungan ekonomi, serikat, asosiasi, dan hubungan kelas menjadi faktor yang relevan dalam memahami pembagian kekuasaan.

Hubungan tersebut bersifat timbal balik. Struktur kekuasaan masyarakat mempengaruhi desain pemerintahan, tetapi desain pembagian kekuasaan pemerintah juga dapat mempengaruhi struktur masyarakat. Maass menyebut hubungan antara keduanya sebagai hubungan yang bersifat resiprokal.

Pada akhirnya, Maass mengidentifikasi sejumlah karakteristik penting dari areal division of powers. Pertama, ADP selalu berhubungan erat dengan nilai-nilai dasar suatu komunitas. Kedua, ADP menyediakan cara sistematis untuk memahami berbagai metode pembagian kekuasaan secara wilayah. Ketiga, pendekatan ini dapat diterapkan baik pada negara federal maupun negara kesatuan. Keempat, ADP dapat digunakan untuk menganalisis hubungan antara pembagian kekuasaan di daerah, pembagian kekuasaan di pusat, dan struktur kekuasaan nonpemerintahan.

Maass sendiri tidak menganggap kerangka tersebut sebagai teori yang sudah final. Ia menyebut bahwa kriteria yang dikembangkan dalam tulisannya masih merupakan “first approximations”, atau perkiraan awal, yang masih membutuhkan penelitian lebih lanjut agar dapat dirumuskan secara lebih spesifik.

Hal tersebut penting karena Maass menempatkan areal division of powers bukan sebagai jawaban tunggal mengenai bagaimana negara harus diorganisasikan, melainkan sebagai alat analisis. Nilai dari konsep tersebut terletak pada kemampuannya membantu memahami bagaimana kekuasaan pemerintahan dibagikan menurut wilayah dan bagaimana pembagian itu berkaitan dengan tujuan serta struktur masyarakat.

Maass kemudian mengajukan pertanyaan menarik: mengapa ilmu politik lebih banyak mempelajari pembagian kekuasaan di pusat dibandingkan pembagian kekuasaan berdasarkan wilayah?

Salah satu penjelasannya adalah pengaruh tradisi pemikiran Aristoteles dan pengalaman Greek polis yang tidak memberikan perhatian besar terhadap pembagian kekuasaan secara wilayah. Faktor lainnya adalah munculnya negara bangsa modern. Pada abad ke-17 dan ke-18, perhatian terhadap konstitusionalisme terutama diarahkan pada pembagian kekuasaan di antara badan-badan pemerintahan yang berada di pusat kekuasaan.

Eksperimen federalisme Amerika kemudian memberikan stimulus penting bagi studi mengenai pembagian kekuasaan secara wilayah. Maass menyebut Jefferson, Madison, dan Adams sebagai tokoh yang memberikan kontribusi penting dalam persoalan tersebut. Namun, menurut para penulis buku, kontribusi tersebut belum membentuk suatu sistem analisis yang sepenuhnya memadai untuk memahami ADP sebagaimana sistem analisis yang telah berkembang dalam studi mengenai pembagian kekuasaan di pusat.

Pemikiran Arthur Maass mengenai areal division of powers memberikan cara pandang yang berbeda terhadap persoalan pembagian kekuasaan. Pembagian kekuasaan tidak hanya dapat dipahami sebagai pemisahan fungsi antara legislatif, eksekutif, dan yudikatif di tingkat pusat. Kekuasaan juga dapat dibagi berdasarkan wilayah, melalui hubungan antara pemerintah pusat, pemerintah regional, dan pemerintahan lokal.

Hal terpenting dari pendekatan Maass adalah bahwa pembagian kewenangan tidak boleh dipahami semata-mata sebagai persoalan teknis mengenai siapa mendapatkan fungsi pemerintahan tertentu. Pembagian tersebut pada akhirnya berkaitan dengan nilai yang hendak dicapai oleh komunitas politik: kebebasan, kesetaraan, dan kesejahteraan.

Karena itu, areal division of powers dapat digunakan untuk membaca secara lebih sistematis hubungan antara sentralisasi dan desentralisasi, antara pemerintah pusat dan daerah, serta antara pembagian kewenangan dan struktur kekuasaan dalam masyarakat. Kerangka Maass juga menunjukkan bahwa baik negara federal maupun negara kesatuan dapat dianalisis melalui pertanyaan yang sama: bagaimana kekuasaan pemerintahan dibagi berdasarkan wilayah, atas dasar apa pembagian itu dilakukan, apakah kewenangannya eksklusif atau bersama, dan nilai-nilai apa yang hendak diwujudkan melalui pembagian tersebut?

Dalam kerangka inilah areal division of powers menjadi lebih dari sekadar konsep tentang pemerintahan daerah. Ia merupakan perangkat analisis untuk memahami hubungan antara wilayah, kekuasaan, institusi pemerintahan, dan nilai-nilai politik dalam suatu negara.

kontak kami

inisiatifonline@outlook.co.id

+6288906160520

Dibangun pada 2025